文明城市创建成功与否 与官员晋升呈高度正相关

文明城市创建成功与否 与官员晋升呈高度正相关

2020年09月18日，张天舒与王子怡发表研究论文，论文通过整理、编码、分析参与“创建文明城市”的 118 座城市 413 位市委书记和市长的实证数据，探讨了评比表彰获得荣誉称号对官员晋升的信号功能与影响机制。

在预测模型中，作为治理绩效信号的“全国文明城市”荣誉称号相较于经济绩效信号与政治经历信号具有更强的晋升预测功能，这显著有别于传统“晋升锦标赛”理论过于强调经济指标对官员晋升的影响。对于官员来说，治理能力是最令人信服的指标之一。官员们通过在“评比表彰”中胜出获得荣誉称号，将自身与竞争对手区分开来。

而且，创建“全国文明城市”是我国城市治理评比中含金量最高，创建难度最大的一项荣誉。获得“全国文明城市”荣誉称号不仅可以大幅提升城市形象，还使市长、市委书记有机会在中央领导面前“露脸”，大大增加了晋升机率。

在县级和副省级层次之间，创建文明城市成功与否和市长晋升相关度为60.6%。市委书记与县委书记相关度为41.4%。(知网)

荣誉称号影响官员晋升的信号机制研究 * ——来自全国文明城市评比的证据

［摘　要］ 基于经济绩效的“晋升锦标赛”理论正在受到来自实证与理论层面的多重挑战，本文从信号理论的 视角重新阐释我国地方官员晋升的内在机制，并将官员的晋升信号分为经济绩效信号、治理绩效信 号与政治经历信号，重点分析“荣誉称号”作为国家价值分配工具的信号功能。通过整理、编码、分析 第一届至第四届参评“全国文明城市”的118座城市413位市委书记、市长的实证数据，得出如下结论： “荣誉称号”制度作为国家治理体系与治理能力现代化建设的重要组成部分，具有推动国家政策执行 的治理效能，荣誉称号对地方官员晋升具有显著的信号功能；而且，荣誉称号的信号功能较经济绩效、 政治经历信号对官员晋升更具解释力；荣誉称号对于地方党、政“一把手”具有不同的晋升影响机制。

［关键词］荣誉称号；官员晋升；信号理论；评比表彰 ［中图分类号］ D035 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1006-0863（2020）09-0121-07

一、引言 

改革开放以来，我国在经济、社会、扶贫、环保、教 育、医疗等众多领域取得了一系列的历史性成就，如何 解释这些变化，其背后的动因是什么，一直是学术界关 注的热点。中国高效的官员队伍，尤其是“一把手”的 推动作用，被认为是重要的解释变量。周黎安［1］［2］是 较早研究这一领域的学者，他提出的官员晋升锦标赛 理论受到了广泛关注与引用。周黎安认为，在我国集 权型政治体系下，上级官员主要依据经济增长指标来 考核和提拔下级官员，因此，下级官员有强烈的动机通 过发展经济而获得升迁。但是，由于此类研究过于关 注经济指标，与我国现行的干部考核制度、经验事实有 较大出入，近年来受到越来越多的质疑。［3］-［5］ 那么，我们该如何回应这些质疑，又如何解释我国 国家治理方式转型的大背景下，官员积极参与各种评 比表彰，积极投身基层锻炼等行为机制，这都需要我们 在现有晋升激励理论基础上，探索新的研究路径与解 释框架。本文尝试运用信号理论，结合全国文明城市 评比的经验数据，来探讨“荣誉称号”与我国地方政府、地方官员的行为逻辑，及对国家治理的意义。

二、一种信号理论的解释框架 （一）信号理论 信号理论来源于经济学，主要关注信息不对称问 题的研究，［6］这一理论主要包括信号发送理论和信号 甄别理论。1973 年迈克尔·斯宾塞（Michael Spence） 在《劳动力市场信号发送》中指出，具有较高才能的劳 动者通过采用某些有成本的行为进行信号发送，由此 解决劳动力市场中逆向选择问题，［7］斯宾塞也因此成 为信号发送理论的奠基人，诺贝尔经济学奖得主。信 号理论有三个核心要素：信号接收者（signalee）、信号 发送者（signalers）和信号（signals）。［8］信号理论的运

者而言，有效的信 号必须是高成本的信号，让别人很难模仿。因为低成 本的信号达不到区分的目的。信号成本与个体能力负 相关，当原先的信号机制成本并不再与能力呈负相关 后，所有人群都有动力寻找更高成本的信号。［16］信号 理论认为教育能够有效地反映人的内在能力，从而区 分出高劳动生产率和低劳动生产率。［17］能力高的人 更愿意去投资教育，一般教育年数增加会导致收入的 增加。同样，教育在政治精英选拔中的信号作用也十 分显著。 

（三）“创建文明城市”何以成为信号 按照“委托 - 代理”理论，中央是国家治理的委托 方，地方则是代理方，地方运用中央授予的权威来实现中央规定的任务，中央则回报地方以部分利益。［18］“创 建文明城市”是由中央精神文明建设指导委员会组织， 各市为特定对象的全国文明城市评比活动。因其主办 单位级别高、评比覆盖面积广、申请创建难度大，已经 成为反映城市综合状况与文明程度的权威。中央文明 委通过设计《测评体系》将国家治理意图与目标分解 为具体指标，以荣誉称号为奖励，通过指标测量与动态 监管，动员各级城市加入竞争并积极实行，最终实现政 策目标。 《文明城市测评体系》在研制和修订的过程中，整 合了中央文明委、中央综治委、中央纪委、公安部、住建 部、教育部、文化部、民政部等 40 多个部委办的指标，修 改指标须要得到相关部委办的认可。［19］该指标体系不 仅对一个城市的政治、经济、文化、社会建设设置了测评 项目、测评内容，而且将一个城市经济与社会发展的水 平、质量等量化为测评标准；不仅明确城市形态文明、功 能文明、素质文明的评价对象，而且都有负责分管城市 形态文明、功能文明、素质文明的政府责任主体。 信号传递是有成本的。正是因为需要传递信号的 行为人，在可能的信号传递中发生的成本不一样，才保 证了信息传递的有效性。“全国文明城市”一次参评就 评上文明城市的属于极少数，大多数城市需要连续参 评几届才可能获得这个荣誉称号。因此，成功创建文 明城市的成本是非常高的，而且是有区分度的，创建难 度与官员能力呈反比。创建文明城市的获胜者可以受 到中央政府表彰，获得中央政府的认可。“全国文明城 市”的荣誉称号作为地方官员的治理绩效“信号”具有 很强的筛选作用。 （四）信号的分类 Spence 认为单个信号往往不足以判断质量，强调 需要“足够多的信号”。使用多个信号的想法在当代信 号理论中普遍存在。［20］［21］基于 Spence 多维信号的概 念，每类信号可以具有多个不完全相关的维度。因此， 多个信号之间的一致性越大，信号接收者越可能相信 整个信号是可信的。 本研究依据前人研究，将官员晋升信号归纳为三大 类：经济绩效信号、治理绩效信号与政治经历类信号。

（1）经济绩效作为晋升的信号。由于经济绩效的 可见性，这种制度安排可行性较高，实施成本较低。李 宏彬和周黎安等的研究认为，省级领导的晋升与其在 任期间所辖区域人均 GDP 增长率存在相关性；有学者 经过多年的观察发现，省级经济增长成为一个更准确 的信号，表明省级领导人的真正能力。［28］市长的经济 绩效与晋升之间的关系呈现出从不显著的正相关到显 著的正相关再到不显著的负相关的趋势。［29］具体而言， 通过利用更为出色的 GDP 增长率作为政治精英的“标 签”，能够降低官员提拔过程中的上级、被提拔官员与 公众、官僚系统中其他官员之间的信息不对称问题，进 而维持政权合法性与政权权威性。 （2）治理绩效作为晋升的信号。官员的政绩未必 一定表现为经济增长，而有可能是社会发展、城市建 设、生态保护方面的显性业绩。［30］［31］生态环境绩效对 县委书记的晋升有显著的促进作用。［32］环保绩效与 省级官员晋升呈倒“U”型曲线关系；民生支出与省委 书记晋升呈 U 型曲线关系。［33］生态治理绩效对市委 书记市长的晋升存在显著的正向影响。［34］环境绩效 对地方官员晋升的影响程度显著上升，环境污染较严 重的省、自治区，辖区环境污染改善对官员的晋升影响 程度远高于污染程度较低的省、自治区。［35］社会政策 领域的实绩与市长的晋升概率和速度相关，在维稳方 面的实绩不会影响市委书记和市长最终的职位变动， 但会滞后提拔时间。 （3）政治经历类信号。除了官员绩效与晋升的关 系，学者们还对官员职业路径与晋升的关系进行了研 究，多以官员在上级党委或政府的工作经验作为研究 变量。如，共青团工作经历，［36］［37］省级机关工作经历、 高校背景和交流经历、毕业于重点院校、有企业工作经 历或曾担任秘书的县级官员更容易获得晋升。［38］

（一）数据 本文选取成功创建文明城市的地级市（第一届至 第四届）作为实验组，未创建成功的城市作为对照组。 鉴于在公开资料上无法获取第一、二、三届文明城市参 评城市信息，所以第一届、第二届的对照组采用创建文 明城市先进城市，第三届对照组采用文明城市提名资 格城市，第四届对照组采用未成功的参评城市数据。 党政“一把手”市委书记与市长的履历资料来源于人 民网、地方领导资料库［39］、《中国城市年鉴》、《中国年 鉴》、《人民日报》的相关报道等。剔除腐败违纪和信息 缺失的党政一把手，共获取有效信息 118 个城市的 413 人次。 （二）变量测量 因变量为“官员晋升”。本文从官员级别和实际权 力两个维度来测量官员的职业升迁，官员在下一届文明 城市名单公布之前是否获得晋升，晋升 =1，未晋升 =0 如表 2。

市委书记是实质上的一把手，所以市长转职为本 市或者同一级别城市的市委书记视为“晋升”。副省级 城市的市委书记、市长是副部级，调任省委副书记、副 省长被认为晋升；若先前不是省委常委而获得了省委 常委身份，也被视为晋升。 普通地市的市委书记调任省会城市、副省级城市 担任市委书记或者市长，则视为晋升；从任意城市调动 至省委、省政府担任副书记、副省长、省委常委等主要 职务视为晋升；从一个普通城市调动至省级厅局担任 厅、局长、组织部常务副部长、办公厅厅长、党委书记等 职务，被视为晋升。若年龄未满 57 岁的市委书记，被 调往省人大政协任副职则很可能是上级对其当前政绩 不满故视为降职；反之，若年龄大于 57 岁的市委书记， 在换届时被调任省人大政协副职则视为晋升。 对于连续几届在同一城市创建文明城市的官员， 采用“官员 - 第几届创建”，不超过 1 年的职务是过渡 性职位，不予考虑。经济绩效信号采用“任期内经济增长率”。李宏彬 和周黎安和陶然等的研究均使用的是 GDP 的增长率， 本文采用任期内平均增长率来衡量经济绩效信号。 治理绩效信号采用“成功创建文明城市”。成功创 建为 1，未创建成功为 0。 政治经历信号采用“中央任职经历”、“省级部门任 职经历”、“基层任职经历”等，是 =1，否 =0。 任期。“任期”等于任职结束时间减去任职开始时 间，超过 6 个月则任期取整数后 +1 年。 学历。官员的受教育程度，采用定序变量衡量，具 体按学历层次取值为：大学以下为 0，大学为 1，硕士为 2，博士为 3。 年龄。调离创建城市年月 - 出生年月，若官员在 同一城市连续创建文明城市，则为下一届文明城市公 布年月 - 出生年月。 专业背景。按照教育部公布的学科门类，官员专 业背景数量为官员专业所属学科门类数量，如理学、工学、管理学、经济学、法学等。 控制变量采用“城市区位”、“调动年份”、“参评 届别”。

城市区位。依据国家统计局（2005-2015）东中西 部划分标准，东部 =2，中部 =1，西部 =0。 调动年份。官员调离创城所在城市的年份，若官 员在同一城市连续创建文明城市，则为下一届文明城 市公布年份。以下简称“年份” 参评届别。该官员所在城市创建文明城市的参评 届别。 四、实证结果与讨论 （一）创建文明城市具有晋升的信号功能吗 信号传递是有成本的。正是因为信号传递之中发 生的成本不一样，才保证了信息传递的有效性。党政 一把手动员大量资源，轰轰烈烈地参与中央政府安排 的“创建文明城市”活动能否起到职业晋升的信号作 用呢？ 表 3 数据是对比几组不同自变量对“官员晋升” 的预测回归模型。因变量是“官员晋升”，自变量选取 了成功创建文明城市、GDP 增长率、学历、任期、基层经 历、省部级单位工作经历，控制变量为参评届别、参评 城市所属区位、调离年份。

模型 1 中的预测变量是治理绩效信号和经济绩效 信号，分别采用是否成功创建文明城不市与 GDP 增长 率指标，且都在 0.05 的水平上显著，任期和学历也在 0.05 的水平进入了 logit 回归模型。模型 2 中的预测变 量选取政治经历信号，包括中央任职经历、省级任职经历、基层任职经历，其中省级任职经历和基层任职经历 在 0.05 的水平上进入了回归模型；与模型 1 相同，任期 和学历也在 0.05 的水平上也进入模型。模型 3 是在模 型 1 的基础上加入政治经历信号，同时加入了参评届 别、城市区位、调离年份等控制变量，此时，GDP 增长率 变得不再显著，经济绩效信号对官员晋升不再有预测 功能。模型 4是在模型 3的基础上加入年龄、专业数量， 此时，学历变得不再显著，可能因为专业数量与学历存 在共线性，也表明相较于学历，专业数量对官员晋升具 有更强的解释力。同时，年龄也在 0.01 的水平上进入 了回归模型。 综合对比这几组模型，我们发现“成功创建文明城 市”变量，在 0.01 水平上，对官员晋升均具有预测功能， 也就是说，“创建文明城市”对官员晋升具有信号功能。 （二）哪种信号会在晋升预测中胜出 官员晋升是在动态环境中运行的，官员和中组部 可用的信息是不断变化的，如果官员希望保持差异化， 他们会不断重复发送信号以减少信息不对称。［40］-［42］ 相比于其他信号，经济绩效信号和荣誉称号信号更容 易被中组部识别。成功创建文明城市后，中央政府将 “文明城市”荣誉称号颁给城市，“创建文明城市”是可 以测量的治理绩效，既显示出“一把手”的治理能力， 还表达了“一把手”积极响应中央号召的“政治忠诚”。 中央政府选拔和培养后备人才，是兼具政治忠诚和综 合治理能力，而不是“经济锦标赛”下的仅具有经济发 展能力的人才。

表 3 的数据信息，除了告诉我们哪些变量对“官员 晋升”具有预测作用外，还告诉我们不同变量的变化对 “官员晋升”的影响程度。 模型 1 中的自变量为成功创建文明城市、GDP 增 长率、任期、学历、年龄，除“任期”变量系数小于 0 为 负 0.324，表明随着任期数值增加，晋升概率降低；其他 自变量值均大于 0，表明随着该自变量值的增加能够显 著提升官员的晋升概率，尤其是“成功创建文明城市” 变量系数值为 1.204 远大于其他自变量的系数，表明成 功创建文明城市的官员晋升概率是未成功创建城市官 员晋升概率的 3.333 倍 在模型 2 中，省级任职经历和基层任职经历的变 量系数分别为 0.519 和 0.463，表明有省级任职经历的 晋升概率是没有省级任职经历官员晋升概率的 1.680 倍，有基层任职经历的晋升概率是没有基层任职经历 官员的 1.589 倍。模型 3 是在模型 2 的基础上增加是 否成功创建文明城市和经济绩效信号与控制变量，此 时的“创建文明城市”变量系数值达到 1.268，在 0.01 水平上仍远高于其他自变量。模型 4 在模型 3 的基础 上加入年龄、专业数量后，“创建文明城市”变量系数 值进一步提高至 1.262，在 0.01 水平上继续高于其他自 变量。年龄变量系数为负 0.107，表明随着年龄的增加， 官员晋升的概率显著降低。

综合模型 1 到模型 4，在增加控制变量和自变量的 情况下，虽然有些自变量进入或退出对“官员晋升”的 预测模型，但“创建文明城市”变量一直很稳定，具有 显著的预测功能；而且，是否“成功创建文明城市”变 量对“官员晋升”的预测作用最大。 （三）书记与市长的信号机制相同吗 有研究结果表明，“一把手”中市委书记与市长、县 委书记与县长的晋升存在异质性。姚洋等研究发现， 市委书记的个人顺位对于晋升没有显著影响，而市长 的个人顺位对于晋升有显著的正向影响。［43］吕凯波 用 2011 年中央重点生态功能区考核的 72 个县的县委 书记和县长的数据，发现县委书记晋升的概率为 21%， 略小于县长 25% 的晋升概率。本研究中市长晋升概 率为 60.6%，远高于市委书记 41.4%的晋升概率如表 4。

本研究为了探讨党、政一把手的晋升路径是否存 在异质性，分别对市委书记和市长进行回归分析。 市委书记：在模型 1 中，成功创建文明城市，中央 部门经历、省级部门经历、基层经历、GDP 增长率等变 量均对市委书记的晋升有显著、正向促进作用，任期有 显著负向影响，但是在模型 2 中，控制了参评届别、城 市区位、调动年份后，基层经历、GDP 增长率变得不再 显著。模型 3 在模型 2 的基础上增加了年龄、专业数 量变量后，专业数量的增多可以提升市委书记的晋升 概率。 市长：在模型 1 中，成功创建文明城市、省级部门 工作经历对市长晋升有显著正向影响，任期对市长的 晋升有负向影响，在模型 2 中，控制了参评届别、城市区位、调动年份变量后，任期变得不再显著。模型 3 在 模型 2 的基础上增加了年龄和专业数量，年龄的增加 会显著降低市长的晋升概率。 五、总结 荣誉称号是国家价值权威分配的重要渠道，［44］通 过“树典型”等非制度性示范方式推动国家政策执行， 已经成为国家治理体系与治理能力现代化建设的重要 组成部分。本文通过整理、编码、分析参与“创建文明 城市”的 118 座城市 413 位市委书记和市长的实证数 据，探讨了评比表彰获得荣誉称号对官员晋升的信号 功能与影响机制。 我们发现，“全国文明城市”荣誉称号作为中央推 动政策执行的非正式工具，对地方官员晋升具有显著 的信号作用。与斯宾塞的信号传递模型相似，官员成 功创建文明城市这一政绩，一定程度上消除了上级政 府在考核官员综合治理能力时的信息不对称问题。党 政一把手通过成功创建文明城市向中央释放一种信 号：该城市官员积极响应中央政府号召，既具有贯彻执 行中央政府治理理念的政治忠诚度，还具有治理现代 化城市所需的综合治理能力。上级政府认可这一信号， 会通过晋升来给予地方官员激励，进而动态推进国家 新政策执行。这样构成的良性循环，会形成示范效应， 激励更多官员投入到国家倡导的现代化城市文明建设 活动中去。 本研究还有一项有意思的发现，在预测模型中，作 为治理绩效信号的“全国文明城市”荣誉称号相较于 经济绩效信号与政治经历信号具有更强的晋升预测功 能，这显著有别于传统“晋升锦标赛”理论过于强调经 济指标对官员晋升的影响。对于官员来说，治理能力 是最令人信服的指标之一。官员们通过在“评比表彰” 中胜出获得荣誉称号，将自身与竞争对手区分开来。 而且，创建“全国文明城市”是我国城市治理评比中含 金量最高，创建难度最大的一项荣誉。获得“全国文明 城市”荣誉称号不仅可以大幅提升城市形象，还使市 长、市委书记有机会在中央领导面前“露脸”，大大增加 了晋升机率。 值得一提的是，创建“全国文明城市”虽然是中央 多部委联合举办的评比表彰活动，在中央选拔副省级 城市的市长、市委书记时发挥了“信号”功能。并且在 省级党委决定地市级主要官员的晋升中，也充分发挥 了“信号”作用，进一步表明了国家级荣誉称号在地方 官员晋升中具有跨层级信号传递功能。这对于我们进 一步研究国家荣誉制度体系构建、政策执行机制与执 行效率具有一定的启示意义。